Sentencia A. 1132/24

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1132/24

 

COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES JURISDICCIONALES-Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

AUTO 1132 DE 2024 

 

 

Referencia: Expediente CJU-5212 

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y la Superintendencia Nacional de Salud. 

 

Magistrado sustanciador: 

Antonio José Lizarazo Ocampo 

 

Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil veinticuatro (2024) 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente  

 

AUTO 

 

I.      ANTECEDENTES 

 

1. La Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E., a través de apoderado judicial, presentó ante la Superintendencia Nacional de Salud demanda en contra del Fondo Financiero Distrital de Salud con el fin de que dirimiera el conflicto por devoluciones y glosas respecto de las facturas emitidas a título de servicios de urgencias, hospitalizaciones y procedimientos médicos contemplados en el Plan Obligatorio de Salud (POS, ahora PBS) a los beneficiarios del Fondo Financiero Distrital de Salud, emitidas en virtud de lo dispuesto en el Decreto 4747 de 2007[1].

 

2. Mediante Auto del 1 de septiembre de 2022[2], la Superintendencia Nacional de Salud inadmitió la demanda por considerar que no era la autoridad competente para conocer del asunto. Fundamentó su decisión en que el pago de servicios de salud surge como consecuencia de actos, contratos estatales, hechos, omisiones y operaciones, sujetas al derecho administrativo en los que se encuentran involucradas dos entidades públicas y, por lo tanto, son los jueces de lo contencioso administrativo quienes deben conocer del asunto. Lo anterior en concordancia con lo dispuesto en el artículo 104.2 del CPACA[3].  

 

3. Correspondió conocer del asunto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. Esta autoridad resolvió por medio de Auto del 5 de febrero de 2024[4] declarar su falta de jurisdicción, proponer el conflicto negativo de jurisdicciones y enviar el expediente a la Corte Constitucional. Adujo el mencionado Tribunal, que es justamente la Superintendencia Nacional de Salud la competente para resolver la controversia, conforme con lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, el cual dispone lo siguiente:

 

“FUNCIÓN JURISDICCIONAL DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD. Con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en ejercicio del artículo 116 de la Constitución Política, la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en derecho, y con las facultades propias de un juez en los siguientes asuntos:

 

(…)

 

f). Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.”

 

4.  El 16 de febrero de 2024 a través de la Secretaría General el asunto fue repartido al magistrado sustanciador, y el 20 de febrero de la misma anualidad, el expediente ingresó al despacho[5]. 

 

II.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL  

 

Competencia 

 

5. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015. 

 

En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver  

 

6. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa. 

 

7. En el asunto objeto de estudio, el Pleno de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria (la Superintendencia Nacional de Salud) y otra que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A) -presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con la demanda presentada por la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. en contra del Fondo Financiero Distrital de Salud con el fin de que se dirima el conflicto referente a las devoluciones y glosas presentadas por la entidad demandada a las facturas emitidas por la demandante; (iii) la Superintendencia Nacional de Salud y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 – 3 supra) -presupuesto normativo-.  

 

Competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas entre entidades del Sistema General de la Seguridad Social en Salud. Reiteración del Auto 2032 de 2023.

 

8. Competencia restrictiva de la Superintendencia de Salud[6]. El artículo 116 de la Constitución establece que “[e]xcepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas”. En desarrollo de lo anterior, el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 señala las materias precisas en las cuales, la Superintendencia Nacional de Salud puede conocer y fallar en derecho, con las facultades propias de un juez[7]. Particularmente, el literal f de dicha disposición aduce que esa entidad tiene competencia para conocer de los conflictos derivados de las “devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”[8].

 9. Sobre este punto, la Resolución 3047 de 2008[9], que contiene el anexo técnico No. 6 del Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas de la Resolución 3047 de 2008, señala que la devolución “es una no conformidad que afecta en forma total la factura por prestación de servicios de salud, encontrada por la entidad responsable del pago durante la revisión preliminar y que impide dar por presentada la factura”. Así mismo, indica que “las causales de devolución son taxativas y se refieren a falta de competencia para el pago, falta de autorización principal, falta de epicrisis, hoja de atención de urgencias u odontograma, factura o documento equivalente que no cumple requisitos legales, servicio electivo no autorizado, profesional que ordena no adscrito en el caso de servicios ambulatorios de carácter electivo, falta de soportes para el recobro por CTC, tutela, ATEP y servicio ya cancelado”. Por último, advierte que la entidad, al momento de efectuar la devolución, debe informar todas las diferentes causales de la misma.

 

III.           CASO CONCRETO 

 

10. El conocimiento del presente asunto le corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud, quien es la autoridad competente para decidir sobre los conflictos derivados del trámite de devoluciones o glosas, entre entidades que pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud[10].

 

11. En primer lugar, de conformidad con los documentos que integran el expediente, se pudo constatar que, en efecto, la controversia se trata del trámite de devoluciones. De ese modo, en el expediente digital aparecen varios documentos en los que reposa información detallada acerca de las 3.868 facturas emitidas y el motivo de devolución de éstas.

 

12. La entidad demandante considera que las devoluciones realizadas por la demandada respecto de las facturas presentadas, son improcedentes e inaceptables, toda vez que fueron notificadas de forma extemporánea, perdiendo así la oportunidad de controvertirlas o ajustar las facturas. De lo anterior se desprende que la controversia versa sobre el proceso de facturación, devolución y glosas respecto de 3.686 facturas radicadas por la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE ante el Fondo Financiero Distrital de Salud.

 

13. Establecido lo anterior, la Sala considera necesario verificar que la controversia se suscite entre dos entidades pertenecientes al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

 

14. Por un lado, el numeral tercero del artículo 155 de la Ley 100 de 1993, establece que el Sistema General de Seguridad Social lo integran las instituciones prestadoras del servicio de salud de carácter público, mixto o privado. En el caso particular, la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE es una Empresa Social del Estado encargada de prestar los servicios de salud en unas localidades específicas de la ciudad de Bogotá y como parte integrante del sistema de seguridad social en salud. Por lo tanto, la Corte considera que, efectivamente, se trata de una entidad que pertenece al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

 

15. Por el otro, según la Ley 10 de 1990, el Fondo Distrital de Salud, es un establecimiento público del orden distrital encargado de administrar los recursos captados por Bogotá, de diferentes fuentes públicas y privadas y destinados al sector salud.  Así las cosas, se cumple con el segundo requerimiento estatuido en el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, referido a que se trata de una controversia entre dos entidades del sistema de seguridad social en salud.

 

16. Adicionalmente, la Sala estima que el asunto no le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo porque de conformidad con el artículo 104.4 del CPACA, esa jurisdicción conoce únicamente de aquellas controversias de la seguridad social que se susciten entre empleados públicos y las entidades de derecho público que administren su régimen de seguridad social.[11] Al respecto, la Sala advierte que la problemática del caso concreto no trata sobre la seguridad social de empleados públicos. Por el contrario, trata de un conflicto relativo a la devolución de facturas presentadas para el cobro por la prestación de servicios de salud.

 

17. La Sala concluye que el conocimiento de la demanda de devoluciones presentada por la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE contra el Fondo Distrital de Salud, le corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud, autoridad con funciones jurisdiccionales que hace parte del conflicto acá estudiado. Esto, en virtud del artículo 116 de la Constitución y del literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 en el cual se estableció que dicha autoridad tiene competencia para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Esto porque del estudio de los elementos que obran en el expediente se pudo constatar que (i) se configuró una controversia respecto de las devoluciones efectuadas a 3.686 facturas presentadas por la demandante; además (ii) este conflicto se dio entre dos entidades que pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

 

18. Además, la Superintendencia Nacional de Salud, a pesar de ser una autoridad administrativa, “desarrolla atribuciones jurisdiccionales cuyo ejercicio corresponde, funcionalmente, a la jurisdicción ordinaria”[12]. Por tanto, se asemeja a los jueces de especialidad laboral pertenecientes a esa misma jurisdicción[13]. No obstante, el presente asunto no resulta de competencia de los jueces ordinarios laborales, sino que se circunscribe dentro de dichas facultades jurisdiccionales en cabeza de la mencionada Superintendencia, en virtud de lo establecido por el artículo 116 de la Constitución y del literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007.

 

Regla de decisión. “De conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos.”[14]

 

IV.            DECISIÓN 

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional 

 

RESUELVE 

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en el sentido de DECLARAR que corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud conocer sobre la demanda promovida por la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. 

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General REMITIR el expediente CJU-5212 a la Superintendencia Nacional de Salud para lo de su competencia y para que le comunique esta decisión al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, y a las partes interesadas.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase, 

 

 

 

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

Ausente con permiso

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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